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¿Pueden ser los procesos de Planificación estratégica urbana o Gobernanza ser un instrumento de vertebración?.

Según la RAE, "vertebrar" significa: Dar consistencia y estructura internas, dar organización y cohesión.


Antecedentes.

Un caso particular: las áreas metropolitanas españolas.

En general, las Áreas metropolitanas van estructurándose con especiales dificultades, muy especialmente de tipo económico, y en un contexto zigzagueante, dubitativo, en ocasiones, errático. La variedad organizativa de las áreas metropolitanas es muy amplia la diversidad afecta a sus competencias, a sus recursos financieros, a su organización interna y a su carácter. En el caso de España debe tenerse en cuenta que:

  • Las Comunidades Autónomas( CCAA) tienen la potestad de crear, modificar y suprimir Áreas Metropolitanas. No todas han ejercido esta potestad; otras la han ejercido con profusión.
  • Hasta el momento, el Estado no está dispuesto a cofinanciar las Áreas que creen las CCAA.
  • Las CCAA no son proclives a ceder competencias, más bien desean asumirlas .
  • Las Diputaciones, comarcas naturales, mancomunidades ven a las áreas como competidoras. Todas son entidades de elección indirecta.
  • Los Alcaldes de los municipios de las Coronas metropolitanas mantienen, en general, una doble postura:
    • Recelo ante el área y la ciudad central
    • Poco entusiasmo a la hora de financiar entes metropolitanos que creen los Gobiernos autonómicos e incluso a la hora de abonar los servicios prestados.
  • Los partidos políticos de implantación estatal no tienen postura definida y uniforme; parece que están mimetizando el funcionamiento del Estado y que la estructura de voto interno marca la agenda.
  • Los ciudadanos en general y empresarios en particular, se sienten próximos a su Ayto, pero alejados del área metropolitana como institución, aún cuando tienen completamente asumida la realidad metropolitana en su vida diaria.

A tenor de la experiencia habida y ciñéndonos a España, puede afirmarse que la únicas fuerzas relevantes a favor de la estructuración metropolitana son las Instituciones de la Unión Europea, pequeños grupos de profesionales –Universidad, Administración, Urbanistas...- y la Realidad, que se encarga tozuda y periódicamente de mostrar las disfunciones de la vida y organización diarias.

Las áreas crecen como consecuencia de la aplicación de recursos, conocimiento, imaginación y miles de decisiones económicas, sociales, administrativas etc, dentro de las cuales tienen un papel relevante las que adoptan las administraciones concurrentes en ellas, que suponemos procuran ser coherentes desde su punto de vista lo cual, por supuesto, no garantiza el cumplimiento de la misma propiedad a escala metropolitana.

Si la metrópoli es un sistema, lo conformado por ella misma más otras ciudades y poblaciones menores, usuarias de los mismos “macrosistemas funcionales”, podrá ser modelizado como un sistema de mucha mayor complejidad, que, según los casos, vendrá caracterizado por valores diferentes de las distintas variables que lo describen, incluso por carecer de algún subsistema crítico, como el decisor.

¿Por qué es conveniente estudiar los procesos de planificación estratégica urbana –PEU-?

Cómo ponemos de manifiesto a continuación, los actores económicos, políticos y sociales participan en los procesos PEU; sin duda y dado el interés que para tan heterogéneos actores posee el tema, acabará siendo objeto de interés académico .

  • Diversos estudios, como los realizados por la consultora Regional Financial Associates Inc , encuentran resultados que les llevaron a concluir que, en general, las empresas buscaban condiciones de establecimiento que se encontraban frecuentemente en ciudades insertas en procesos de planificación estratégica urbana (PEU).
  • La actividad internacional existente sobre los PEU; como primer hito puede citarse la celebración del primer “Encuentro de ciudades europeas y americanas para el intercambio de experiencias en planificación estratégica”, organizado por “Plan estratégico Barcelona 2000” y celebrado en Barcelona en 1993. El evento, contó con la colaboración de prestigiosas instituciones y fue el germen del CIDEU .
  • En cuanto a la implantación de la planificación estratégica urbana en España, señalar que actualmente los PEU afectarán a unos 13 millones de personas y un centenar de ciudades (Pueden consultarse los datos en [www.ebropolis.es Ebropolis] ).
  • Para mostrar el interés político en un plano diferente del Local, podemos señalar como en 1994, la Comisión Europea a través de la DGXIII lanzó la metodología European Awareness Scenario Workshop (EASW) [1] . También hemos de reseñar el tratamiento que le ha dado el Congreso de España en la ley 57/2003 en su artículo 131.
  • A todos los hechos anteriores debemos de añadir las tendencias demográficas [2].

Llegamos a este punto, consideramos justificada la utilidad de la investigación basica y de otras que pudieran iniciarse, puesto que la planificación estratégica de las ciudades es una realidad vigorosa como atestiguan su implantación y el “eco” legal producido; realidad que está evolucionando y que, sin duda, debe hacerlo en las mejores condiciones para poder hacer frente a uno de los más importantes retos del siglo XXI: el crecimiento de la población urbana y la forma en la que se está produciendo.

Gobernanza.

Espoleados, quizás, por las dificultades habidas para organizar las áreas metropolitanas españolas y vistos los buenos resultados de algunos procesos de planificación estratégica, han surgido actualmente, propuestas que plantean considerar a los procesos de planificación estratégica urbana como una forma de estructurar las Áreas Metropolitanas y entonces, a lo resultante, se llamaría Gobernanza; en este sentido, la propuesta realizada por Rafael de Miguel González para el Área Metropolitana de Zaragoza y que denomina ORMEGEVA [3] ( Organización metropolitana de geografía variable) pienso que puede ser considerada una propuesta representativa de esta tendencia. El Autor desea que ORMEGEVA “establezca un marco de referencia de varias décadas…Ésa debe ser la gran capacidad de la gobernanza, creando condiciones de estabilidad para el arte de lo posible”. Además, emite el siguiente juicio: “En fin, no se expone nada nuevo, sino la conveniencia de una labor pedagógica en la línea del informe de la OCDE cuando afirma que el cambio más importante no es la reforma institucional o de las modalidades de representatividad y financiación, sino la evolución en las mentalidades y en la cultura de la gestión de las ciudades.”; quizás por ello plantea: “...se proponen los siguientes órganos de gestión del Gran Zaragoza: Consorcio metropolitano de transportes, Consorcio metropolitano de ciclo integral del agua, Consorcio de gestión de los residuos sólidos urbanos, Empresa logística y de desarrollo económico, Conferencia territorial y mancomunidad de Planeamiento Metropolitano”.

Sin duda esta propuesta y otras similares, tienen en cuenta el tortuoso camino seguido por los diversos intentos de estructurar a las Áreas Metropolitanas; a medida que pasa el tiempo, las modas y se utiliza profusamente el método de "prueba y error", se acumulan experiencias de cuyo estudio han de extraerse conclusiones.

¿Qué conocemos?:Situación actual.

Por experiencia conocemos que no todas las ciudades que inician un PEU logran un grado de éxito apreciable y/o irrefutable.

De las investigaciones estudiadas se deriva:

  1. Que las ciudades que logran articular un proceso PEU y tienen “algo” de éxito, mejoran las condiciones de vida de sus ciudadanos
  2. Que hay un grado de consenso muy elevado en torno a las siguientes afirmaciones
  3. Que hay siete variables concretas que influyen en el éxito de un PEU.
  4. Que disponemos de un modelo concreto, con sus relaciones y pesos.
  5. Que las Actitudes son Precondición.
  6. Que las Actitudes, es posible, sean condición necesaria y suficiente para progresar.
  7. Que posteriores trabajos de investigación deben centrarse en superar las limitaciones, entre las que se encuentra la falta de escalas de medida de las variables consideradas o el hecho de que un sistema complejo no suele venir descrito por ecuaciones lineales.

PA: Profundo acuerdo. PD: Profundo desacuerdo.

ProfundoAcuerdo.JPG

¿Pueden los PEU metropolitanos ser un instrumento de vertebración?.

Existirán áreas metropolitanas que no serán capaces de crear conciencia de Área entre sus ciudadanos, ni los agentes urbanos tendrán un foro para recibir información unificada, para relacionarse, ni existirá una voz que hable de liderazgo conjunto... de forma que estas Áreas carecerán de objetivos; mi opinión es que sus ciudadanos pagarán la inconsciencia colectiva.

Por el contrario, otras Áreas metropolitanas pondrán en marcha un proceso PEU y formularán objetivos que, dependiendo de los valores del liderazgo, irán cubriendo más lenta que rápidamente. Dentro de esta categoría podría situarse a ORMEGEVA, pues:

  • Busca la racionalidad económica con los consorcios de servicios básicos comunes.
  • Plantea la creación de una estructura de planificación sobre las base de liderazgos de bajo perfil.
  • Plantea un instrumento económico que apoye al proceso PEU y que, por lo tanto, incremente el liderazgo o la efectividad de la Organización Marco.

Esta formula persigue el pragmatismo, lo posible y, dado nuestro estadio de conocimiento y la aditividad que plantea la formula que expresa el modelo, no será negativa, es decir, SI puede utilizarse los procesos PEU para dotar de una cierta estructura a las Áreas Metropolitanas y además dicho proceso tendrá un valor en si mismo; ahora bien, no debemos olvidar que su rendimiento va a ser menor que esa misma Área con unos valores más altos de las variables liderazgos; podemos hablar a priori de que esta estructuración va a ser ineficiente y sin duda, muy vulnerable, pero en absoluto será negativa y puede funcionar

Llegados a este punto quizás es tiempo de hacerse una pregunta: Si las Áreas Metropolitanas son las ciudades reales, ¿por qué buscar nuevas estructuras organizativas que a nadie se le ocurriría aplicar para las actuales ciudades centrales o metrópolis?.

Quizás en algún momento y lugar se construirán Ciudades metropolitanas cuyos ciudadanos elegirán directamente a su Alcalde o Alcaldesa metropolitano ; si ponen en marcha procesos PEU pueden maximizar el liderazgo, el manejo de la complejidad... y lograrán una elevada tasa de éxito en sus planteamientos. Pero este futurible tiene tantos o más problemas para ver la luz que tuvieron los primeros ayuntamientos: El nacimiento de las ciudades, de los burgos, fue costoso.

¿ Puede España ser vertebrada mediante CoGobernanza?.

"España es un estado incompleto. Al menos, desde un punto de vista institucional, nuestro país mantiene una estructura a medio construir. El diseño de Estado de las Autonomías puesto en marcha en las últimas décadas, lejos de concluir, se encuentra varado a la mitad del camino, y por ello resulta altamente ineficiente para el cumplimiento de las tareas constitucionalmente asignadas a los distintos agentes que configuran el estado: Gobierno de España y los Consejos de gobierno Autonómicos.

Las disfunciones aparecen, además, en cuestiones fundamentales para la convivencia (educación), el bienestar (sanidad, políticas sociales), la productividad ( investigación, empleo) o la seguridad (grandes catastrofes). No son, por tanto, cuestiones menores o relacionadas solo con asuntos identitarios. De ahí la urgencia con la que abordar una solución".

Quien así escribe es Jordi Sevilla (Sevilla Segura, Jordi, Vidal Beltrán José Mª, Elías Méndez Cristina. Vertebrando España. pág 18. Año 2009. Biblioteca Nueva.), que fue Ministro de Administraciones Públicas del Gobierno de España. En la última parte del texto que se cita en la bibliografía, se plantean las bases para una cogobernanza entre los tres niveles de administración del Estado (estatal, Autonómica y Local).

El RAE dice que la Gobernanza es el "Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.". De "cogobernanza" no dice nada por ahora;no obstante puede ser un concepto utilizado por el Centro de Nuevas Estrategias de Gobernanza Pública (GOBERNA), a quien "le corresponde la realización de los estudios y análisis multidisciplinares sobre las instituciones del Estado y de las Administraciones públicas, con especial atención a los problemas de la gobernanza en las sociedades democráticas avanzadas y la promoción del reforzamiento institucional mediante la colaboración, en su caso, de universidades, fundaciones y demás instituciones públicas y privadas que puedan contribuir al desarrollo del conocimiento sobre Gobierno y Administración. Asimismo, el apoyo de las políticas del Ministerio de Administraciones Públicas en materia de modernización administrativa, ordenación de la función pública, relaciones y cooperación con las comunidades autónomas y las entidades que integran la Administración local."

Si desean meditar sobre el trabajo de una consultora con amplia experiencia en procesos PEU, les recomiendo encarecidamente que sigan este enlace.

Sea como fuere, un funcionamiento basado en multiples liderazgos y/o liderazgos similares, con una estructura de coordinación muy debíl o inexistente, con una población desmotivada, con apelaciones constantes a principios y valores ( lealtad, buena voluntad, interés común)... podemos hablar a priori de que esta dinámica va a ser ineficiente y sin duda, muy vulnerable, pero en absoluto será negativa y puede funcionar. No olviden que decir: "puede funcionar", en absoluto quiere decir que va a hacerlo.